Источники правового регулирования общественных отношений в газовой отрасли

В регулировании общественных отношений в газовой отрасли используются различные источники энергетического права в том числе Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, международные договоры Российской Федерации, обычаи, локальные нормативные акты юридических лиц, содержащие нормы права.

В настоящем параграфе мы остановимся на тех источниках, которые имеют особое значение для регулирования отношения в газовой отрасли.

Из кодификационных актов следует отметить Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс.

Среди федеральных законов, регулирующих общественные отношения в газовой отрасли, следует учитывать, в том числе, Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», 457Федеральный закон от № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», Закон Российской Федерации «О таможенном тарифе».

Рассматривая энергетическое законодательство, регулирующее общественные отношения в газовой отрасли, необходимо прежде всего остановиться на Федеральном законе от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», который определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов.

В соответствии со ст.3 данного закона правовое регулирование газоснабжения в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе «О недрах», Федеральном законе «О естественных монополиях», Федеральном законе «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе «О газоснабжении в Российской Федерации», принимаемых в соответствии с
ним федеральных законов, нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований.

Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» включает понятийный аппарат, положения, закрепляющие принципы государственной политики в области газоснабжения в Российской Федерации, полномочия государственных органов, особенности использования месторождений газа, правовые основы функционирования и развития единой системы газоснабжения, правовые основы развития единого рынка газа на территории Российской Федерации, правовые основы поставок газа, принципы государственной ценовой политики в области газоснабжения, антимонопольное регулирование газоснабжения, правовые основы взаимоотношений организаций — собственников систем газоснабжения и организаций иных отраслей экономики, правовые основы промышленной безопасности систем газоснабжения в Российской Федерации.

Среди федеральных законов следует также отметить Федеральный закон от 18.07.2006 № 117-ФЗ «Об экспорте газа».

Существенные изменения, дополнения были внесены в данный федеральный закон на основании Федерального закона от 30.11.2013 № 318-ФЗ «О внесении изменений в статьи 13 и 24 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и статьи 1 и 3 Федерального закона «Об экспорте газа».

Федеральный закон «Об экспорте газа» определяет основы государственного регулирования экспорта газа исходя из необходимости защиты экономических интересов Российской Федерации, исполнения международных обязательств по экспорту газа, обеспечения поступления доходов федерального бюджета и поддержания топливно-энергетического баланса Российской Федерации. Федеральный закон «Об экспорте газа» применяется в отношении газа, добываемого из всех видов месторождений углеводородного сырья и транспортируемого в газообразном или сжиженном состоянии.

Среди подзаконных нормативных правовых актов, необходимо учитывать следующие:

• Постановление Правительства РФ от 17.05.2002 № 317 «Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации»,
• Постановление Правительства РФ от 05.02.1998 № 162 «Об утверждении Правил поставки газа в Российской Федерации»,
• Постановление Правительства РФ от 30.12.2013 № 1314 «Об утверждении Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»,
• Постановление Правительства РФ от 16.04.2012 № 323 «О реализации природного газа на товарных биржах и внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации по вопросам государственного регулирования цен на газ и доступа к газотранспортной системе открытого акционерного общества «Газпром»,
• Постановление Правительства РФ от 31.12.2010 № 1205 «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ»,
• Постановление Правительства РФ от 29.10.2010 статьи 1 и 3 Федерального закона «Об экспорте газа»//CЗ РФ.2013. № 48. Ст.6. № 870 «Об утверждении технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления»,
• Постановление Правительства РФ от 29.10.2010 № 872 «О стандартах раскрытия информации субъектами естественных монополий, оказывающими услуги по транспортировке газа по
  трубопроводам».

Среди подзаконных нормативных правовых актов следует учитывать в том числе:

• Приказ Министерства энергетики Российской Федерации от 16.12.2002 № 448 «Об утверждении нормативных актов, необходимых для реализации Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации»;
• Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 22.11.2013 № 561 «Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности подземных хранилищ газа» и др.

Рассматривая источники правового регулирования в газовой отрасли, нельзя не остановиться хотя бы кратко на международных соглашениях Российской Федерации.

Из универсальных соглашений следует отметить Венскую конвенцию о международной купле-продаже товаров 1980 года, Конвенцию от 22.06.1993 «О предотвращении крупных промышленных аварий».

Среди международных соглашений следует отметить и значительное количество многосторонних и двусторонних межправительственных соглашений, предметом которых являются такие направления сотрудничества в сфере газовой отрасли как поставка, транспортировка газа, строительство энергетических объектов газовой отрасли, корпоративное управление, научно-
техническое сотрудничество.

Как уже отмечалось выше, 29 мая 2014 года в Астане был подписан Договор о Евразийском экономическом союзе.476 В ст.83 предусматривается поэтапное формирование государствами-членами общего рынка газа в соответствии с Приложение № 22 с учетом переходных положений, предусмотренных пунктами 4, 5 ст.104 данного Договора.

Среди источников правового регулирования общественных отношений в газовой отрасли нельзя не отметить и значение локальных актов компаний газовой отрасли.

Прежде всего необходимо учитывать, что особенности, характерные для локальных актов компаний газовой отрасли, обусловлены прежде всего закрепленными в законодательстве полномочиями ключевой организации газовой отрасли — собственника Единой системы газоснабжения.

В соответствии со ст.13 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» организация — собственник Единой системы газоснабжения:

• обеспечивает строительство, эксплуатацию, реконструкцию и развитие объектов Единой системы газоснабжения;
• обеспечивает непрерывный диспетчерский контроль за функционированием объектов Единой системы газоснабжения, а также подсоединенных к ней объектов газоснабжения в точках их подсоединения;
• осуществляет управление функционированием Единой системы газоснабжения;
• обеспечивает использование на объектах Единой системы газоснабжения энергосберегающих и экологически чистых оборудования и технических процессов;
• осуществляет мероприятия, направленные на обеспечение промышленной и экологической безопасности объектов Единой системы газоснабжения, охраны окружающей среды;
• осуществляет мероприятия, направленные на предупреждение потенциальных аварий и катастроф, ликвидацию их последствий а объектах Единой системы газоснабжения.

В соответствии с вышеуказанной статьей организация — собственник Единой системы газоснабжения в целях повышения ее эффективности может также осуществлять меры по совершенствованию структуры данной системы газоснабжения без нарушения надежности газоснабжения.

Правовой анализ требований установленных к энергетическим компаниям газовой отрасли, направления деятельности данных компаний, особенности правового режима энергетических объектов газовой отрасли позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день сформировалась целая система локальных актов юридических лиц газовой отрасли, которые можно условно подразделить на следующие группы:

1. Локальные акты, регулирующие корпоративные отношения
2. Локальные акты, касающиеся технического регулирования
3. Локальные акты, регулирующие порядок заключения договоров
4. Локальные акты, регулирующие отношения по обеспечению промышленной безопасности
5. Локальные акты, регулирующие отношения по обеспечению защищенности объектов газовой промышленности от актов незаконного вмешательства
6. Локальные акты, регулирующие трудовые отношения.

Остановимся более подробно на некоторых группах.

Рассматривая локальные акты компаний газовой отрасли, касающиеся технического регулирования, следует обратить внимание на то, что с момента принятия Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» в компаниях ОАО «Газпром» сформировалась система актов в сфере технического регулирования.

17 сентября 2009 года в ОАО «Газпром» была утверждена Концепция технического регулирования, которая была разработана в соответствии с приказом ОАО «Газпром» от 04.04.2005 № 45 «О мерах по реализации в ОАО «Газпром», его дочерних обществах и организациях Федерального закона «О техническом регулировании» и уточнена в соответствии с постановлением Правления ОАО «Газпром» от 01.04.2009 № 12 «О проводимой ОАО «Газпром» работе по стандартизации и техническому регулированию».

Данные акты размещены на сайте ОАО «Газпром», других компаний группы ОАО «Газпром» и представляют собой систему стандартизации ОАО «Газпром», систему добровольной сертификации.

Согласно п.1.5 Концепции технического регулирования в ОАО «Газпром» одной из главных задач в процессе реализации Концепции является координация деятельности структурных подразделений, организаций и дочерних обществ ОАО «Газпром».

В этой связи необходимо отметить явно выраженный процесс унификации локальных актов компаний газовой отрасли, касающихся технического регулирования.

Учитывая, что за проведением добровольной сертификации могут обратиться не только компании Группы Газпром, но и иные заинтересованные лица, данные акты едва ли можно считать ограниченными по кругу лиц. Требований по ограничению по территории действия акта добровольной сертификации Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» не содержит.

По времени данные акты могут иметь ограничения по сроку. Так, например, согласно п.2.6.6 Порядка сертификации продукции Системы добровольной сертификации Газпромсерт срок действия сертификата соответствия устанавливает орган по сертификации с учетом действия нормативных и других документов, но не более чем на три года. При этом согласно ст.21 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ орган по сертификации уполномочен приостанавливать или прекращать действие выданных им сертификатов соответствия.

Рассматривая группу локальных актов, регулирующих порядок заключения договоров, следует отметить, что регулирующее воздействие данных актов существенно возросло после принятия Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Данный закон распространяется на следующих юридических лиц:

• государственные компании, субъекты естественных монополий, организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, в том числе в сфере газоснабжения, государственные унитарные предприятия, муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов;
• дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в п. 1 ч. 2 ст. 1 юридическим лицам;
• дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов долей в совокупности принадлежит указанным в п. 2 ч. 2 ст. 1 дочерним хозяйственным обществам.

Целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в ч. 2 настоящей статьи (далее — заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также — закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений (ч. 1 ст. 1 данного закона).

Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 юридические лица, на которые распространяется данный закон, вправе предусмотреть в положении о закупке иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки.

При таких обстоятельствах положения о закупках товаров, работ, услуг, утверждаемые отдельными видами юридических лиц, являются правилами, которыми будет руководствоваться неограниченное количество потенциальных контрагентов, в том числе иностранных, и которые имеют многоразовое применение.

Для данной группы локальных актов юридических лиц газовой отрасли также характерно проведение процесса унификации среди компаний Группы ОАО Газпром.

Согласно Положению о закупках товаров ОАО «Газпром» и Компаний Группы Газпром требования данного Положения обязательны для применения при осуществлении закупочной деятельности ОАО «Газпром» и Компаниями Группы Газпром.

В п.1.1.4 Положения также установлено, что дочерние общества ОАО «Газпром» на основе настоящего Положения в соответствии с требованиями Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ утверждают в установленном порядке положения о закупках и обеспечивают утверждение положений о закупках в своих дочерних обществах.

Представители интересов Общества в органах управления иных компаний Группы Газпром обеспечивают разработку и принятие на основе настоящего Положения локального нормативного акта, регулирующего закупочную деятельность соответствующей Компании Группы Газпром, в том числе предусматривающего возможность передачи ОАО «Газпром» или Компании Группы Газпром функций Организатора и проведения закупок в соответствии с правилами, установленными настоящим Положением.

Разработанные положения о закупках размещены на официальных сайтах компаний.

Возрастающее влияние локальных актов энергетических компаний на регулирование отношений в газовой отрасли обусловлено спецификой правового режима такого стратегического энергетического ресурса как газ, особенностями правового режима энергетических объектов газовой отрасли, особенностями правового положения субъектов газовой отрасли.

Для многих локальных актов, в частности локальных актов, регулирующих отношения в сфере закупок, в сфере технического регулирования, характерна тенденция по унификации в рамках компаний одной группы. Расширение сферы воздействия локальных актов, которая не ограничивается акционерами и дочерними компаниями одной группы, свидетельствует о том, что данные акты занимают особое место среди источников энергетического права.